Vodič kroz europsku demokraciju

U Zarezu br. 302 objavljen je temat S onu stranu Schengena o političkoj ekonomiji i demokraciji u Europskoj uniji. Jelena Miloš piše o demokratskom deficitu u institucijama Europske unije “koji se koristi za donošenje velikog broja problematičnih odluka daleko od očiju građana, i često protivnih njihovoj volji”.

Demontaža mita o demokratskoj legitimaciji Europske unije

Vladajuće elite i mainstream mediji dosad su pitanje ulaska Hrvatske u Europsku uniju tretirali kao nužan i neizbježan civilizacijski čin koji će nas napokon uvesti u obećanu europsku zemlju mira, prosperiteta i istinske demokracije. Takav diskurs uglavnom je vršio ulogu propagandnih mitova koji su kao efekt imali gušenje bilo kakve ozbiljne rasprave ili kritičkog promišljanja o Europskoj uniji. Jedan od takvih mitova koji se u ovom članku obrađuje jest i pitanje demokracije unutar Europske unije.

Jednom kad se razloži institucionalni okvir djelovanja, strukture odlučivanja i politike koje iz takvih struktura proizlaze, samorazumljiva demokracija unije polako se počinje pretvarati u ozbiljan problem demokratskog deficita koji se koristi za donošenje velikog broja problematičnih odluka daleko od očiju građana, i često protivnih njihovoj volji.

Stoga bi ovaj članak trebao poslužiti kao kratka i zbog samog opsega članka tek parcijalna analiza nedemokratskog odlučivanja u Europskoj uniji, kao i politike koja se pomoću takvog modela “efikasno” provodi.

Zakonski okvir: ovlasti Europske unije

Europska unija politička je, ekonomska i monetarna zajednica koja se, kako se opetovano ponavlja u njezinim obvezujućim ugovorima, zasniva na četiri fundamentalne “slobode”: slobodnom protoku robe, usluga, kapitala i ljudi. Te “slobode” u dosadašnjoj praksi uglavnom su se pokazale kao izlika za otvaranje granica krupnom kapitalu, deregulaciju i liberalizaciju tržišta te, posljedično, sveopću privatizaciju javnog sektora popraćenu demontiranjem socijalne države u obliku pružanja sve manje socijalne zaštite građanima, rezanja radničkih prava i sl.

Kako bi uspješno i neometano mogla provoditi takvu politiku koja opravdano nailazi na velik otpor građana, EU morala je sebi priskrbiti snažan institucionalni okvir djelovanja. Stoga su europske institucije (u prvom redu Europska komisija) postepeno i nizom obvezujućih ugovora stekle zakonske ovlasti odlučivanja u gotovo svim ekonomskim pitanjima koja su prethodno bila isključivo u nadležnosti nacionalnih parlamenata.

Danas Europska unija ima ekskluzivno pravo odlučivanja u pitanjima carinske i monetarne politike, zajedničke trgovinske politike te, naravno, politike tržišnog natjecanja[1], što znači da u tim sferama njezine države-članice više ne mogu samostalno donositi odluke. Zato se recimo primjeri poput restrukturiranja (odnosno smanjivanja kapaciteta i privatizacije) hrvatskih brodogradilišta u ime zadovoljenja principa “poštenog” tržišnog natjecanja ne mogu, kako se to zna tumačiti, smatrati tek jednim od rijetkih i iracionalnih diktata Europske unije koji će prestati jednom kad postanemo punopravni članovi (nakon čega će, naravno, nastupiti razdoblje općeg blagostanja), već je tu riječ o provođenju fundamentalne i uobičajene politike na koju samoprozvana Europa ima i formalno zakonsko pravo.

Uz navedena ekskluzivna prava odlučivanja EU ima i druge, tzv. “podijeljene ovlasti” s državama-članicama u nekim od važnijih gospodarskih područja poput unutarnjeg tržišta, poljoprivrede i ribarstva, energije, transporta, socijalne i teritorijalne kohezije itd.[2]
Premda sam naziv tih nadležnosti implicira zajedničko odlučivanje između zemalja-članica i EU-a, situacija je ipak nešto drugačija. Naime, u slučaju takvih ovlasti zemlje-članice smiju samostalno donositi odluke ukoliko EU u tim istim područjima ne odluči donijeti svoje zakone ili, jednostavnije rečeno, država-članica može djelovati samostalno dok EU ne odluči drugačije.

Na kraju, postoji i treća kategorija ovlasti, tzv. “komplementarne ovlasti” prema kojima unija može samo koordinirati, dopunjavati ili podupirati aktivnosti država-članica, a koja pokriva područja poput kulture, obrazovanja, turizma, civilne zaštite itd.[3] Premda se zbog specifičnog statusa obrazovanja unutar zakonodavstva EU-a, formalni utjecaj Europske unije na ta područja ne može jasno pokazati, neformalne tendencije uvođenja tržišne politike u polje obrazovanja unutar EU-a svakako se mogu iščitati iz politike koju trenutno provode njezine članice (dobar primjer je restrukturiranje talijanskih sveučilišta u svrhu veće kompetitivnosti ili uvođenje komercijalizacije u obrazovni sustav putem školarina, što je nedavno bio slučaj sa skandaloznim
povećanjem školarina u Velikoj Britaniji).

Europsko vijeće i Europska komisija

S obzirom na prikazani dio opsega ovlasti koje prisvaja EU, jasno je, ukoliko se Hrvatska odluči priključiti Europskoj uniji, da se velik dio ključnih odluka za hrvatsko gospodarstvo i društvo u cjelini više neće donositi na sjednicama Vlade ili Sabora RH te će sukladno tome i zahtjevi (pa i štrajkovi, prosvjedi, javne kampanje i sl.) hrvatskih građana morati biti upućeni institucijama Europske unije. U tom smislu, prije donošenja bilo kakve odluke proizašle isključivo iz mitova o
europskoj demokraciji, potrebno je procijeniti koliki stvarni utjecaj građani Europske unije zapravo imaju na svoje institucije, koje su to institucije koje odlučuju u ime sada gotovo pola milijarde stanovnika i kakve odluke one donose.

Glavne institucije Europske unije koje sudjeluju u procesu donošenju odluka su Europsko vijeće, Europska komisija, Vijeće ministara te Europski parlament.

Europsko vijeće[4] tijelo je koje se sastoji od predsjednika ili premijera (ovisno o političkom ustroju) svih država-članica, a koje ima ulogu krojenja glavnih smjernica i političkih ciljeva Europske unije. Zanimljivo je da to tijelo, premda od iznimne važnosti, prije Lisabonskog ugovora nije ni postojalo kao službena institucija EU-a, već tek kao neformalna skupina čelnih državnih ljudi koji su se često sastajali na javnosti zatvorenim sjednicama, i odlučivali o budućnosti Europe. No, mjestimičnu sklonost “neformalnim” i zatvorenim sastancima Europsko vijeće zadržalo je do danas.

Europska komisija, tzv. “motor europske integracije”, institucija je unutar koje je koncentrirana najveća moć donošenja odluka, a to je ujedno i tijelo koje je najmanje odgovorno volji građana ili podložno njihovom nadzoru.

Europska komisija[5] jedina od svih institucija EU-a ima pravo iniciranja zakonskih prijedloga, predlaže, upravlja i vrši nadzor nad proračunom EU-a te može pokrenuti postupak protiv odluka država-članica koje po njezinom mišljenju ne slijede vrijednosti i propise EU-a (službeni, i politički korektan, naziv za pokretanje takvog postupka je tzv. “čuvanje ugovora”). Sve te odluke leže u rukama samo 27 povjerenika (po jedan iz svake države) kojima u svakodnevnom radu pomaže snažna mašinerija od preko 25 000 tzv. stručnjaka i administrativnih djelatnika. Njihov zajednički rad često je teško nadgledati ili uopće pratiti, što zbog nedovoljne transparentnosti i otvorenosti, što zbog same hiperprodukcije propisa pisanih gotovo neprobojnim administrativno-pravnim žargonom (što je inače i problem s ostalim institucijama EU-a).

Istovremeno, tih 27 povjerenika ne biraju građani unije, nego o njihovom sastavu prvo odlučuje Europsko vijeće, na način da ono predloži Europskom parlamentu predsjednika Komisije, koji, ako ga Parlament odobri, sam izabire svoje suradnike s popisa kandidata koji su mu ponudile zemlje-članice (a taj kandidat ostavlja se u diskreciji zemalja-članica, obično ga bira premijer). Nakon toga popis se prvo šalje na odobrenje Vijeću ministara, a na kraju te procedure traži se i “blagoslov” Parlamenta kojemu ostaje opcija da prihvati ili odbije cijeli “paket” povjerenika. U cjelokupnom procesu oko pola milijarde građana koje ti neizabrani povjerenici zastupaju nema pravo glasa.

Legalizirana korupcija

Situacija ne postaje bolja ni jednom kad se Komisija izabere. Naime, nakon samog imenovanja, povjerenici Komisije postaju u svom radu neovisni, odnosno Lisabonskim ugovorom propisano je da povjerenici “ne smiju tražiti ni uzimati naputke od svojih vlada[6]”, što znači da građani ni posrednim utjecajem svojih ionako nedemokratskih parlamentarnih institucija ne mogu doprijeti do dobro utvrđene Komisije te da njihovi “predstavnici” u EK ne samo da nisu izabrani nego ih više čak ni nominalno ne zastupaju.

Demokratski deficit Europske komisije često je spominjana tema, međutim dosad se on uglavnom pravdao postojanjem specifične nadnacionalne, mastodontske strukture za koju je tobože potrebna određena stručnost i efikasnost koja nadilazi mogućnosti dobre procjene građana, i koje stoga mogu osigurati jedino političke elite potpomognute snažnom birokratskom i tehnokratskom mašinerijom. Istovremeno se javnost konstantno uvjerava da će Europska komisija zajedno s ostalim institucijama uvijek raditi u najboljem interesu građana, neprestano osluškujući njihove želje i zahtjeve. No to se naravno u praksi nije pokazalo točnim.

Europska komisija često djeluje isključivo u interesu stvaranja profita velikim korporacijama tako da putem svojih propisa forsira liberalizaciju tržišta[7] (telekomunikacija, transporta, čak i opskrbe električnom energijom i plinom itd.) koja dovodi do privatizacija državnih firmi i rezanja životnog
standarda stanovništva. Uostalom, stara je vijest da su sve europske institucije, pogotovo Europska komisija, pod velikim utjecajem lobističkih grupa koje utječu na kreiranje njezine politike (poznati primjer toga je “neformalna” grupacija europskih multinacionalnih kompanija čije je prijedloge EK usvajala gotovo bez ikakvih prigovora). Pretpostavlja se da je u Bruxellesu danas situirano oko 15 000 lobističkih grupa[8], većinom u službi korporacija[9] (poput British Petroleuma ili Philip Morrisa). Točan broj ne može se znati budući da ne postoji zakon koji bi prisilio korporacije da se registriraju kao interesne grupe. Vrsta lobiranja koju takv korporacije provode nije ništa drugo nego legalizirana korupcija.

Koliko EK djeluje isključivo u interesu građana pokazuje i recentni potez Komisije koja je svoje spomenuto pravo “čuvanja ugovora” iskoristila tako da je pokrenula istragu protiv Mađarske koja je, jer se mađarska vlast boji gubitka izbora, odlučila teret krize umjesto na građane djelomično prebaciti i na korporacije kojima je nametnula veće krizne poreze. Istragu je Komisija odlučila pokrenuti, kako kaže, na temelju pritužbi trinaest vodećih europskih (znači, multinacionalnih) tvrtki.

Vijeće ministara i europski parlament

Osim spomenutog Europskog vijeća i Europske komisije još su dvije institucije koje u manjoj mjeri sudjeluju u donošenju odluka: Vijeće ministara i Europski parlament.

Vijeće ministara[10], tzv. “glas država-članica”, između ostalog ima ovlasti da koordinira gospodarsku i socijalnu politiku država-članica, sklapa međunarodne ugovore te zajedno s Europskim parlamentom usvaja, odbija ili nudi amandmane na zakone ili proračun koji mu je ponudila Komisija. Međutim samo tijelo ne može samostalno inicirati zakone ili proračunske stavke.

Sastoji se od 27 ministara (po jedan iz svake države) koji se stalno mijenjaju ovisno o području koje se na Vijeću raspravlja (primjerice, ukoliko se raspravlja o pravosudnoj politici, sastaju se ministri pravosuđa, ukoliko se raspravlja o financijskoj politici, sastaju se ministri financija itd.). Ministri također iza sebe imaju jak administrativno-birokratski aparat koji za njih priprema odluke, a koji se sastoji od preko 150 stalnih delegata država-članica (tzv. Corepera) koji su
opet podijeljeni u preko 150 odbora i radnih skupina. Kao i s Komisijom, proces odlučivanja tog tijela teško je nadgledati, pogotovo zato što se zna dogoditi da se on do samog čina donošenja odluka zbiva iza zatvorenih vrata.

Svaki ministar u vijeću nema jednak broj glasova, odnosno dodijeljen mu je broj glasova ovisno o veličini populacije zemlje iz koje dolazi. Tako trenutno veće zemlje poput Francuske ili Njemačke imaju veći broj glasova (29), dok recimo Irska ili Slovačka imaju znatno manji broj glasova (7). Hrvatska je u pregovorima s Europskom unijom uspjela dobiti 7 glasova. Sustav glasovanja u Vijeću poprilično je kompleksno razrađen, ali u principu, osim rijetkih iznimki za koje je potreban konsenzus (primjerice iz područja zajedničke vanjske i sigurnosne politike), većina odluka donosi se tzv. “kvalificiranom većinom” (za što je potrebno 255 od ukupno 345 glasova u vijeću, s tim da većina država mora glasati za odluku). Kako se broj glasova pojedine države određuje prema postotku populacije države-članice unutar EU-a i kako to stvara velike diskrepancije između broja glasova pojedinih zemalja, zanimljivo pitanje kfoje ostaje otvoreno jest u kojoj se mjeri glas manjih država uopće čuje.

I konačno, na dnu hijerarhije s najmanjom moći donošenja odluka dolazi i tobožnji “glas građana”, odnosno Europski parlament[11], čije zastupnike Europljani, konačno, izravno biraju. Kao što je već rečeno, Europski parlament dijeli s Vijećem ministara ovlasti usvajanja ili odbijanja ili davanja amandmana na zakone i proračun, s tim da Vijeće u odnosu na Parlament ima prednost odlučivanja u nekim pitanjima. Zanimljivo je da je Parlament i te funkcije dobio tek krajem 2009. godine stupanjem na snagu Lisabonskog ugovora, a prethodno tome većinom je u važnim pitanjima zakona i proračuna imao tek ornamentalnu, odnosno tzv. savjetodavnu funkciju.

No ni tim “ustupcima” iz Lisabonskog ugovora Parlament i dalje ne igra važnu ulogu u kreiranju politike EU te zbog toga ni ne izaziva pretjeran interes građana. Naime, na posljednja tri izbora (od 1999. do 2009.) odaziv građana na izbore za Parlament bio je manji od 50%. Na posljednje izbore 2009. godine izašlo je tek 43 % birača, s tim da je najslabiji odaziv, čak ispod 30 %, bio kod novijih članica poput Slovenije, Slovačke, Češke, Rumunjske ili Poljske[12].

Parlament se trenutno sastoji od 736 članova, a broj članova po zemlji ponovno ovisi o njezinoj demografskoj slici (usporedbe radi, Francuska u trenutnom sazivu ima 72 predstavnika, Slovenija 7). Članovi u Parlamentu nisu organizirani po državi iz koje dolaze, već se grupiraju po političkim strankama. Trenutno postoji 7 političkih stranaka, od kojih najveći broj mjesta u Parlamentu drže demokršćani (265), socijaldemokrati (184) i liberali (84).

Od Hrvatskog do “Europskog” demokratskog deficita

U parlamentarnoj demokraciji u kakvoj živimo, građani svake četiri godine izabiru svoje predstavnike koji ničim nisu obvezni provoditi odluke onih koji su ih izabrali. No, cinične tvrdnje da nas ulaskom u Europsku uniju čeka demokratska utopija potpuno su deplasirane, s obzirom na činjenicu da većinu odluka (koje u pravilu služe interesu političko-ekonomskih elita) u EU-u donose neizabrani eurobirokrati izmješteni daleko od dohvata građana. Mogućnost utjecaja običnih ljudi na takvu politiku znatno je smanjena u odnosu na već sitne moći koje su građani imali prema svojim vladama i parlamentima. S druge strane, destruktivna politika hrvatske vlade u vidu privatizacije državnih tvrtki i konstantnog rezanja socijalnih prava u svojim trendovima ne razlikuje se od političke slike Europske unije. Stoga bi se i hrvatski radnici, umirovljenici, studenti i seljaci uskoro mogli pridružiti nezadovoljnim
francuskim, britanskim i talijanskim drugovima u još zahtjevnijoj europskoj bitci za demokraciju i svoja prava.

1 Informacija preuzeta iz Lisabonskog ugovora, poglavlja Cate-gories and areas of Union competence, članka 2 B.
2 Informacija preuzeta iz Lisabonskog ugovora, poglavlja Cate-gories and areas of Union competence, članka 2 C.
3 Informacija preuzeta iz Lisabonskog ugovora, poglavlja Cate-gories and areas of Union competence, članka 2 E.
4 Sastav i ciljevi Europskog vijeća te informacija o uspostavi Europskog vijeća kao službenog tijela EU-a (no ne i komentari) preuzeti s njihove službene stranice: www.european-council.europa.eu te iz teksta Lisabonskog ugovora (poglavlja Provisions on theinstitutions, članka 9 B).
5 Informacije o ovlastima, sastavu, izboru te radu Europskekomisije (no ne i komentari) preuzete s njezinih službenih stranica http://ec.europa.eu/atwork/basicfacts/index_en.htm, službenih stranica Ministarstva vanjskih poslova i europskih integracija: http://www.mvpei.hr/ei/default.asp?ru=504&gl=200610090000006&sid=&jezik=1 te iz teksta Lisabonskog ugovora (poglavlja Provisions on the institutions, članka 9D).
6 vidi Lisabonski ugovor, poglavlje Provisions on the institutions, članak 9 D.
7 Za argumentaciju EK o liberalizaciji tržišta te informaciju opropisima koje je EK u tu svrhu donijela vidi: http://ec.europa.eu/competition/liberalisation/overview_en.html
8 Informacija o ukupnom broju lobista u Bruxellesu preuzeta iz nacrta izvještaja Europskog parlamenta o razvoju (institucionalnog) okvira za aktivnosti lobiranja u Europskog uniji: http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/pr/692/692569/692569en.pdf
9 Detaljnije informacije o postotku pojedinih “interesnih grupa” u EU-u mogu se pronaći u studiji Lobbying in the European Unionkoju je naručio jedan od odbora Europskog parlamenta: http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies/download.do?file=18208
10 Informacije o ovlastima, sastavu i glasovima u Vijeću mini-stara (no ne i komentari) preuzete s njihove službene stranice http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=&lang=en, stranice Ministarstva vanjskih poslova i europskih integracije: http://www.mvpei.hr/ei/default.asp?ru=504&gl=200610090000006&sid=&jezik=1 te iz teksta Lisabonskog ugovora (poglavlja Provisions on the institutions, članka 9C).
11 Informacije o ovlastima, sastavu i izboru Europskog parla-menta (no ne i komentari) preuzete su s njihove službene stranice http://www.europarl.europa.eu/parliament/expert/staticDisplay.do?id=52&language=en i stranice Ministarstva vanjskih poslova i europskih integracija: http://www.mvpei.hr/ei/default.asp?ru=504&gl=200610090000006&sid=&jezik=1 te iz teksta Lisabonskog ugovora (poglavlja Provisions on the institutions, članka 9A).
12 Službeni podaci o odazivu birača na izbore mogu se vidjeti naslužbenoj stranici Europskog parlamenta: http://www.europarl.europa.eu/parliament/archive/elections2009/en/turnout_en_txt.html