Ljetna škola – Walden Bello: Neoliberalizam kao vladajuća ideologija na Filipinima

Ovaj rad pokušava rasvijetliti kako pojedina ideologija postaje vladajućom, kako se ta prevlast održava i što se događa kad stvarnost opovrgava premise dotične ideologije. To ću prikazati na slučaju neoliberalizma na Filipinima.
Neoliberalizam je ideologija koje tržište smatra glavnim regulatorom ekonomske aktivnosti i nastoji ograničiti intervencije države u gospodarstvu na minimum. U novije vrijeme neoliberalizam se poistovjećuje s ekonomijom, s obzirom na njegovu paradigmatsku prevlast unutar discipline, to jest s obzirom na to da je zanijekao legitimitet drugim vidovima bavljenja ekonomijom. Budući se ekonomija drži egzaktnom znanošću, sličnom recimo fizici, jer je, primjerice, jedina društvena znanost za koju se dodjeljuje Nobelova nagrada, neoliberalizam je imao golem i prodoran utjecaj ne samo na akademske nego i na političke krugove. I dok je Čikaško sveučilište postalo izvorištem akademske mudrosti, u tehnokratskim krugovima Međunarodni monetarni fond i Svjetska banka doživljavaju se kao ključne institucije koje su tu teoriju provele u praksu, tj. u skup praktičnih recepata primjenjivih na sve ekonomije.
Često iznenađuje kako je relativno nedavno neoliberalizam postao vladajući obrazac. Sve do kasnih 70-ih ortodoksnom se smatrala kejnzijanska ekonomija, koja je zagovarala državne intervencije kao potrebne za stabilnost i stalan rast. U dijelu svijeta koji se nazivao Treći svijet, glavni je pristup bio developmentalizam, što je bila vrsta kejnzijanskoga pristupa gospodarstvima u koja kapitalizam još nije dovoljno prodro i transformirao ih. Postojala je konzervativna i progresivna vrsta developmentalizma, ali su obje smatrale državu, a ne tržište, centralnim mehanizmom razvoja.
Na Filipinima se neoliberalizam prvi put pojavio u obliku programa strukturnih prilagodbi koji je nametnula Svjetska banka ranih 1980-ih u pokušaju da ojača sposobnost gospodarstva da servisira golem vanjski dug. Strukturalno prilagođavanje pridonijelo je ekonomskoj krizi ranih 80-ih, a njegovi kontradiktorni učinci uvećali su se početkom globalne recesije.[1] To je bila najgora kriza u zemlji od 2. svjetskog rata, ali uloga neoliberalne ekonomije u pospješivanju iste bila je skrivena jer se podudarala s dubokom političkom krizom koja je započela ubojstvom Corazon Aquino u kolovozu 1983. Za većinu Filipinaca, Marcos je bio uzrokom obiju kriza.
Upravo za vrijeme mandata C. Aquino neoliberalna ekonomija počela je uspon k ideološkoj dominaciji. Mislim da je važno ispitati razloge zašto je s lakoćom zahvatila akademske i tehnokratske vrhove toga perioda.
Prije svega, povezana je s nekoliko visoko pozicioniranih aktivista intelektualaca i tehnokrata bliskih administraciji C. Aquino koji su bili pod jakim utjecajem Reaganovih i Thatcheričinih slobodnotržišnih eksperimenata u SAD-u i Velikoj Britaniji. Među njima su bili ekonomist Bernie Villegas i financijski tajnik Cory Aquino Jesus Estanislao. Drugi ključni centar uspona neoliberalizma je bio Ekonomski fakultet Filipinskog sveučilišta, koji je 1985. sastavio izrazito utjecajan antimarkosovski Izvještaj o gospodarstvu Filipina.
Drugo, analiza koju su uputili ti intelektualci bila je u skladu s raspoloženjem naroda. Tvrdilo se je da su gospodarski problemi zemlje bili u takozvanom „rodijačkom kapitalizmu“, tj. upotrebi državnih agencija radi privatnih interesa nekolicine bliskih diktatorovih suradnika. Izravni napad na kejnzijansku državu kao izvor neučinkovitosti, koji je bio najistaknutija karakteristika tačerizma i reganomike, bio je pomoćni element u agitiranju za tržišnu slobodu.
Treće, nije bilo jednostavno nikakve vjerodostojne alternative neoliberalizmu. Kejnzijanski developmentalizam, koji je promovirao ulogu države kao strateškog faktora u prvoj fazi uspona razvoja, bio je kompromitiran kao personifikacija Marcosove diktature. Što se tiče vizije ljevice o „nacionalističkoj industrijalizaciji“ ili ekonomiji „nacionalne demokracije“, ona se gotovo uopće nije pomakla dalje od retoričkih eskapada i jedva da je popularizirana u periodu prije uspona EDSA, možda zbog prioriteta koji je komunistička partija dala antifašističkoj borbi, a koji je zahtijevao da se shvaćanje da je nacionalna demokracija predvorje socijalizma ne naglašava da bi se stvorio što veći mogući front s antidiktatorskim elementima elite. No, nakon uspona EDSA, artikulacija alternative bila je neuspješna zbog okupiranosti ljevice posljedicama svog propusta da sudjeluju u konačnom činu Marcosova rušenja.
Ukratko, neoliberalna ideologija trijumfirala je automatizmom, a nedostatak vjerodostojne alternative u zemlji dobio je potvrdu i na međunarodnom planu: pad centraliziranog socijalizma u Istočnoj Europi koji kao da je dokrajčio socijalističku alternativu; kriza švedskog socijaldemokratskog modela; očit uspjeh Reaganove i Thatcheričine revolucije u oživljavanju američkog i britanskog gospodarstva; i uspon istočnoazijskih novoindustrijaliziranih zemalja. Sva četiri faktora imali su učinka na razmišljanje srednje klase i elitâ, koje se, slučajno, nazivaju i „brbljave klase“ zbog njihove centralne diskurzivne uloge u legitimiziranju društvenih i političkih nazora.
Vrijedno je spomenuti kako su rast susjednih ekonomija interpretirali neoliberali na Filipinima, budući da to pokazuje ideološki i mistificirajući karakter neoliberalizma. Po mišljenju neoliberalâ, ključ uspjeha naših susjeda leži u vladavini tržišta. Kako je rekao Jesus Estanislao, „vlada vodi puno računa o makroekonomskoj ravnoteži, o cijelom nizu djelatnostî, kao što je, primjerice, izgradnja infrastrukture, a sve ostalo ostavlja privatnom sektoru. I to je upravo ono što su Singapur, Malezija, Indonezija i Tajland napravili, i što sad Filipini rade, što upravo počinjemo“.[2]
U stvarnosti, međutim, iako je točno da je u Indoneziji, Maleziji i Tajlandu država možda imala manje agresivnu ulogu nego u Koreji i Tajvanu, aktivna uloga države – koje se manifestira u industrijskoj politici, protekcionizmu, merkantilizmu, i nametljivoj regulativi – imala je središnje mjesto u industrijalizaciji. Primjerice, Tajland je počeo bilježiti stopu rasta od 8-10% što je zapanjilo svijet, kad je kretao u drugu fazu supstitucije uvoza – primjene trgovinske politike za stvaranje prostora za nastanak sektora posredničke robe – u drugoj polovici 80-ih.[3]
U slučaju Malezije, iako je točno da se dio privatizacije i deregulacije koja je pogodovala privatnim interesima dogodio u kasnim 80-ima, bilo bi pogrešno precijeniti utjecaj tih politika. Državna naftna kompanija Petronas bila je stalno smatrana jednom od najbolje vođenih tvrtki Istočne Azije, a jedno od najinovativnijih i najuspješnijih poduzeća cijele istočnoazijske regije bilo je zajedničko poduzeće državne kompanije i strane automobilske korporacije Mitsubishi, a pod državnom upravom, koje je proizvodilo tzv. malezijski automobil Proton Saga. Poduzeće Saga, koje je kontroliralo dvije trećine domaćeg tržišta i stvaralo profit proizvođačima, primjer je svih grijeha industrijske politike koju su neoklasični ekonomisti kao što je Estanislao kritizirali: porezna diskriminacija konkurencije, strateška industrijska usmjerenost ili sustavni plan manipulacije tržišnim inicijativama za stvaranje lokalne automobilske industrije, i forsirani lokalni dobavljači dijelova da bi se poticao rast lokalnih dobavljačkih grana industrije.[4]
U Indoneziji je tijekom 1980-ih i 1990-ih godina država ostala ključni igrač u gospodarstvu, a državne su kompanije stvarale oko 30% BNP-a i skoro 40% BNP-a izvan poljoprivrede. Kapitalni rashodi činili su 47% indonezijskog državnog proračuna, dok su u Tajlandu rasli s 23% na 33%. Za razliku od njih, na Filipinima su tehnokrati vlade C. Aquino srušili kapitalne rashode s 26% na 16% državnog proračuna. Budući je vlada najveći investitor u svakoj ekonomiji, ova radikalna redukcija kapitalnih izdataka, dok su ih naši susjedi održavali ili povećali, nije se mogla ne odraziti na stanje ekonomije. Dok su Filipini stagnirali s godišnjom stopom rasta od 1-2% za većeg dijela vladavine C. Aquino, naši su susjedi imali stopu rasta od 6-10%.
Sve u svemu, neoliberalni tehnokrati bili su itekako zavidni zbog rezultata naših susjeda, ali nisu ispravno identificirali razloge tomu. Tvrdili su da je to bilo zahvaljujući tržištu, dok je pravi razlog zapravo bio u državi. Iako je u gospodarstvima naših susjeda bilo nešto liberalizacije, bila je to selektivna liberalizacija koja se razvijala u kontekstu strateškog protekcionizma pod vodstvom države s ciljem jačanja industrijske strukture. Taj je zaključak bio empirijski očevidan, ali ga je zasjenila ideologija naših tehnokrata, da se izrazimo kuhnijanskim riječima.
Ideje, nažalost, imaju i svoje posljedice, a najbolja je ilustracija možda trud da se od Filipina stvori novoindustrijalizirana zemlja do 2000. godine, kakav je bio slogan, putem globalizacije: to jest, ubrzana integracija Filipina u globalno tržište i proizvodne krugove preko radikalne trgovine i liberalizacije investicijâ. Neoliberalizam je bio u svojoj najdogmatskijoj i najutjecajnijoj fazi za vrijeme vladavine predsjednika Fidela Ramosa.
Ono što bismo mogli nazvati „neoklasifikacijom“ filipinske tehnokracije koja je postala tako izrazita pod Ramosom nije toliko bio slučaj intelektualnog puča koliko postupno preuzimanje strateških vrhova tehnokracije od strane kreatorâ politike slobodnog tržišta sa sveučilištâ, iz vlade, iz poslovnih krugova, od kojih su mnogi diplomirali 70-ih i 80-ih godina u SAD-u i Velikoj Britaniji, u doba kad je državno orijentirani kejnzijanizam izgubio svoj sjaj, a neoliberalizam ušao u modu na ekonomskim fakultetima američkih sveučilišta. Određeni broj dobio je stipendiju za poslijediplomski studij pri Svjetskoj banci i Međunarodnom monetarnom fondu, uključujući i Ramosova ministra financija Roberta de Ocampa. Kako je analitičarki Fokusa na globalni Jug Joy Chavez napomenula jedna utjecajna osoba, ona i njezine kolege, koji su imali istaknute uloge u zaokretu zemlje prema slobodnom tržištu, djelovali su ne samo zbog vanjskih pritisaka iz Svjetske banke i MMF-a nego i iz vlastitih uvjerenja. „Nametanje, da, možda na neki način, ali, s druge strane, moderni donositelji odluka – tehnokrati i političari – su i sami u to zapravo vjerovali. Postojalo je, dakle, slaganje različitih političkih smjerova.“[5] Još jedan analitičar naglasio je postojanje šireg „konsenzusa“ među elitom i srednjom klasom oko slobodnotržišnih reformi: „Nijedna politička reforma ne postaje vjerodostojna i izvediva politika ako nije prihvaćena. Da, bilo je znanstvenikâ i ekonomistâ koji su to gurali …. , ali u konačnici radi se o tome hoće li je javnost prihvatiti ili ne.”[6]
U svakom slučaju, neoliberalna revolucija dosegla je kritičnu masu u vrijeme kad je Ramos došao na vlast, i njena je vladavina konsolidirana za vrijeme njegove administracije. Kako je rekao jedan sudionik, „To su dominantne figure. Predsjednik, njegovi glavni ekonomski savjetnici, službeni i neslužbeni; Predstavnički dom; Senat – mainstream. Mainstream-igrači guraju liberalizaciju.“[7] Dotična će figura postati predsjednicom 2001.
Centralni dio neoliberalnog programa u to vrijeme bila je liberalizacija carinâ: Odluka 264 obvezivala je Filipince da do 2004. godine snize carine na sve proizvode, osim na nekoliko osjetljivih, na 1 do 5 posto. Za Cielita Habita, tajnika Ureda nacionalnog ekonomskog razvoja, koji je bio mozak ovog poduhvata, model je bila radikalna neoliberalna carinska reforma provedena u Čileu za vrijeme diktatora Pinocheta, kad su carine snižene na 11% ili još niže. Ako su Čileanci mogli uspjeti sniziti carine na 11%, sigurno ih Filipinci mogu sniziti na 5% ili niže! U želji da dostignu susjede, naši su filipinski tehnokrati vidjeli samo impresivnu stopu rasta u Čileu, ali ne i deindustrijalizaciju i veliku socijalnu krizu izazvanu politikom slobodnog tržišta.
Osim radikalne liberalizacije carinâ, liberaliziran je i režim stranih investicija, bankovni zakoni su ublaženi da bi se omogućilo što većem broju stranih banaka da uspostave poslovanje u zemlji, a kapitalni račun je gotovo u potpunosti liberaliziran da bi se privukli špekulantski investitori tako što je pezos postao sasvim konvertibilan, omogućujući potpuno i trenutno iskorištavanje profitâ i deviznih računa. Zaista, u nastojanju administracije da dostigne naše susjede, privlačenje špekulativnih investicija uklanjanjem barijerâ za ulazak i izlazak kapitala postalo je vrhunac te globalizacijske strategije.
Administracija je također poduzela korake da oteža izlaz iz liberalizacije u nekom od sljedećih režima tako što ju je multilaterizirala, uvlačeći filipinsku stranu u međunarodne sporazume prema kojima se traži stalno uklanjanje kvotâ i zadržavanje niskih carina. Tako su se Filipini pridružili Slobodnoj trgovačkoj zoni ASEAN-a i njezinu programu Zajedničkih povlaštenih carina (CEPT). Prema tom programu, do 2010. godine sve će carine, osim onih na rižu, biti smanjenje na razinu od 0 do 5 posto. Što je još važnije, Filipini su se 1995. pridružili Svjetskoj trgovinskoj organizaciji (WTO), što je korak koji je zahtijevao reviziju cijelog niza zakona koji se odnose na trgovinu, investicije i prava intelektualnog vlasništva da bi naš pravni sustav bio „u skladu s WTO“.
Ekonomija je rasla u prosjeku za 4% za vrijeme Ramosove vladavine, uglavnom zato što nakon depresije u godinama C. Aquino nije bilo druge mogućnosti nego biti u porastu. Pa ipak, među srednjom klasom vladalo je mišljenje da reforme Ramosove administracije objašnjavaju uzlazno kretanje u ekonomiji, čija je ključna manifestacija bila atmosfera booma na tržištima nekretninâ i vrijednosnicâ.
Ta je iluzija razbijena za vrijeme azijske financijske krize 1997. Kako je financijska panika započela golemom devalvacijom u lipnju 1997., oko 4,6 milijardi dolara u špekulativnim fondovima nestalo je s Filipina, neometani kontrolom kapitala koje je neoliberalna administracija bila eliminirala. Strašan odljev kapitala rezultirao je recesijom i stagnacijom od 1998. do 2000.
Sljedećih nekoliko godina azijska financijska kriza dovela je do kritičnijeg stava dijela elite i srednje klase prema neoliberalizmu. Paradigmi su se sad mogle upućivati kritike, a ti su prigovori organizacijâ civilnog društva još više ojačali kad su se pojavili dokazi o negativnom učinku neoliberalnog pristupa. Zbog usklađivanja sa Sporazumom o poljoprivredi WTO-a, Filipini su se od sredine 90-ih naovamo pretvorili iz zemlje izvoznice hrane u zemlju uvoznicu hrane. Liberalizacija industrije, koja je počela sa strukturalnim prilagodbama sredinom osamdesetih godina, rezultirala je nepovratnim urušavanjem proizvodne baze zemlje. Popis industrijskih žrtava uključuje industriju papira, tekstila, keramike, proizvodnju gume, namještaja i pribora, petrokemiju, pića, drvo, obuću, naftna ulja, proizvode od kože i modne dodatke. Do početka ovog desetljeća tekstilna industrija pala je s 200 na manje od 10 tvrtki.[8]
Zaključak o preko dva desetljeća liberalizacije možda je najbolje izrazio 2003. godine tadašnji financijski tajnik Isidro Camacho, Jr.: „Trgovinska liberalizacija nije ravnopravno primijenjena, i to na našu štetu.“[9] I dok potrošači mogu imati koristi od sniženja carinâ, carinska je reforma „uništila mnogo lokalnih industrija.“[10] U drugim zemljama gubitak lokalne industrijske baze liberali su često pravdavali navodeći poboljšanje položaja potrošačâ. To nije bilo moguće na Filipinima gdje je stopa siromaštva ostala na 32-35% stanovništva.
Udruge civilnog Društva, kao i lobiji lokalnih industrija, primjerice Alijansa slobodne trgovine (FTA) imale su središnju ulogu u diskreditiranju neoliberalne doktrine. Međutim, uloga koju su odigrala neka vladina tijela ne smije se podcijeniti. Primjerice, osoblje zaduženo za međunarodnu politiku u Odjelu za poljoprivredu uspješno je provelo suprotstavljanje daljnjoj liberalizaciji poljoprivrede unutar WTO-a. I zaista, to je osoblje – usko surađujući s grupama civilnog društva – osiguralo, zajedno s indonezijskom vladom, vodstvo u Skupini 33 pri Svjetskoj trgovinskoj organizaciji (WTO), koja se trudila zaštititi izvor zarade malih poljoprivrednika izuzimajući ključne proizvode iz značajnih smanjenja carina i uspostavljajući mehanizme da se omogući vladama da podignu carine pod određenim uvjetima.
Doktrina neoliberalnog pristupa koja je bila dominantna za vrijeme Ramosove vladavine ustupila je u posljednje vrijeme mjesto pragmatičnijim pogledima budući se disonantni podaci nisu više mogli sakrivati. Dok sklonost prema smanjenju carinâ i dalje dominira, sad već ima i nekoliko obrnutih slučajeva. Primjerice, vladin odbor za reviziju ustrojen prema Uredbi 241 podigao je carine na 627 od 1371 lokalnih proizvoda da bi olakšao industrijama koje trpe zbog uvozne konkurencije.
Nedavni kolaps globalne ekonomije nastao zbog, između ostalog, nepostojanja regulacije financijskih tržišta, urušio je vjerodostojnost neoliberalizma. Pa ipak, neoliberalizam i dalje ima jak utjecaj na naše ekonomiste i ekonomske menadžere. Unatoč njegovim očitim nedostacima, i dalje je to standardan diskurs u tim krugovima. Na nedavnim raspravama o proračunu u Predstavničkom domu u kojima sam sudjelovao nekoliko proteklih dana, liberalizacija trgovine branjena je kao put koji vodi većoj „konkurentnosti“; pokretanje pitanja o pregovorima o našem vanjskom dugu bilo je destimulirano, navodno zato jer će stvoriti lošu sliku o nama na globalnim tržištima kapitala; globalizacija se i dalje ističe kao budućnost; a rezanje kapitalnih izdataka nametalo se da bi se ujednačio proračun, čak i ako to dovede do još veće recesije.[11]
Čemu to neprestano zazivanje neoliberalnih mantri kad na skoro svakom koraku stvarnost pobija obećanja neoliberalizma?
Prvo, rasprava o korupciji i dalje je sveprisutna u objašnjavanju nerazvijenosti Filipinâ. U tom je diskursu država izvor korupcije, tako da se veća uloga države u ekonomiji, čak i kao pukog regulatora, gleda sa skepsom. Neoliberalni diskurs vrlo se usko vezuje uz raspravu o korupciji i govor o smanjivanju uloge države u gospodarskom životu pretpostavljajući da će dominacija tržišnih veza u ekonomskim transakcijama, umjesto dominantne uloge države, smanjiti šanse za korupciju i kod gospodarstvenikâ i kod državnih službenika. Za mnoge Filipince, ne samo za srednju klasu koja sudjeluje u raspravama, glavna prepreka razvoju nisu nejednakosti koje rađa tržište i urušavanje nacionalnih ekonomskih interesa koje je donijela liberalizacija trgovine i tržišta kapitala, nego korumpirana država. Država se shvaća kao najveća prepreka razvoju i održivom ekonomskom rastu. Ovdje nećemo detaljno raspravljati o tome; dovoljno je reći da ta pretpostavljena korelacija između korupcije i nerazvijenosti i siromaštva nema previše temelja u činjenicama.[12] (To ne znači da korupciju treba odobravati – ona se mora osuditi iz moralnih i političkih razloga!)
Drugo, unatoč dubokoj krizi neoliberalizma, nije se pojavila nikakva druga vjerodostojna paradigma ili rasprava, ni na lokalnom ni na internacionalnom planu. Nema ničeg slična izazovu koji je kejnzijanska ekonomija postavila pred tržišni fundamentalizam za vrijeme Velike krize. Prijedlozi slavnih ekonomista poput Paula Krugmana, Josepha Stiglitza i Danija Rodrika i dalje su u granicama neoklasične ekonomije, u kojoj se stavlja znak jednakosti između socijalnih prava i smanjivanja troškova proizvodnje. Sviđalo nam se to ili ne, ne samo ekonomisti nego i filipinski intelektualci obično traže smjernice iz inozemstva, pa tako i od kritičarâ establišmenta.
Postoji i treći razlog, s kojim bih završio diskusiju. Neoliberalna ekonomija i dalje se predstavlja kao egzaktna znanost na temelju toga što je duboko matematizirana. Kao rezultat nedavne financijske krize, to je ekstremno formaliziranje i matematičko prezentiranje discipline doživjelo kritike i unutar same ekonomske struke, od kojih neki tvrde da je metodologija a ne sadržaj postala svrhom ekonomske prakse, dok čitava disciplina, kao rezultat toga, gubi kontakt sa stvarnim svjetskim kretanjima i problemima. Važno je spomenuti da se John Maynard Keynes, i sam matematičkoga uma, protivio matematičkom predstavljanju discipline zbog lažnog osjećaja pouzdanosti koji se tako pridavao ekonomiji. Njegov biograf Robert Skidelsky primijetio je da je Keynes bio „općenito skeptičan oko ekonometrije“, jer su brojevi bili za njega „samo naznake, okidači za stvaralačku maštu“, a ne opredmećenja sigurnih ili vjerojatnih prošlih i budućih događaja.[13]
Ukratko, odustajanje od neoliberalizma obuhvaća i odustajanje od zadivljenosti brojevima koji su često krinka za stvarnost, tj. odustajanje od nazoviznanstvenosti koja se maskira kao znanost.