Irena Kranjec: Utjecaj Općeg sporazuma o trgovini uslugama Svjetske trgovinske organizacije na narodne knjižnice

“Posljednjih godina knjižničarska zajednica s velikim zanimanjem i zabrinutošću prati rad Svjetske trgovinske organizacije i pregovore o Općem sporazumu o trgovini uslugama (GATS). U radu su prikazana pitanja vezana uz taj sporazum, važna za knjižničare i o kojima trebaju u budućnosti voditi brigu – definicija, obuhvat i klasifikacija usluga. Ukazuje se i na nedovoljnu transparentnost rada Svjetske trgovinske organizacije i pregovora vezanih uz Opći sporazum o trgovini uslugama.”

1 Uvod

Izloženi u prošlosti različitim oblicima pritisaka i cenzure, knjižničari općenito, a osobito u narodnim knjižnicama, naučili su da moraju razvijati svijest i biti informirani o društvenom razvoju, zakonodavstvu i svim čimbenicima u društvu, kako na lokalnoj tako i globalnoj razini, koji mogu izravno ili neizravno utjecati ili čak ugroziti njihov rad, odnosno osnovnu svrhu i zadaće narodne knjižnice – osiguravanje pristupa znanju, informacijama i djelima mašte pomoću niza izvora i službi svim članovima zajednice bez obzira na njihovu rasu, nacionalnost, dob, spol, religiju, jezik, invaliditet, ekonomski i radni status te obrazovanje.[1] Razvijajući službe i usluge, osobito pod utjecajem ubrzanog razvoja informacijskih i komunikacijskih tehnologija, knjižničari danas, osim zakona o knjižnicama, moraju pratiti i niz drugih zakonskih propisa koji reguliraju njihovu djelatnost, a to su propisi o financijskom poslovanju, zaštiti podataka, radnim i sigurnosnim uvjetima, ali i globalni trgovinski pregovori i ugovori, kako bi postigli ravnotežu između zakonski propisanih obveza i potreba svojih korisnika. U ovom radu opisat će se mogući utjecaj Općeg sporazuma o trgovini uslugama (General Agreement on Trade in Services: GATS) Svjetske trgovinske organizacije (World Trade Organization: WTO). On je posljednjih nekoliko godina pobudio veliko zanimanje, ali i zabrinutost knjižničarske zajednice jer bi mogao predstavljati opasnost za rad, pa i sam opstanak knjižnica. Međunarodni savez knjižničarskih društava (International Federation of Library Associations and Institutions: IFLA), Američko knjižničarsko društvo (American Library Association: ALA), [2] Kanadsko knjižničarsko društvo (Canadian Library Association: CLA),[3] Europsko knjižničarsko društvo (European Library Association: EBLIDA) i mnoga druga nacionalna knjižničarska društva već su poduzela niz mjera i izradila planove daljnjeg djelovanja kako bi informirali svoje članove o tim pitanjima, ali i senzibilizirali javnost i odgovorne institucije i vladina tijela svojih zemalja na moguću prijetnju i potaknula ih na zaštitu knjižnica i osnovnih načela njihova djelovanja i rada.

2 Svjetska trgovinska organizacija

Nakon neuspješnog pokušaja stvaranja Međunarodne trgovinske organizacije (International Trade Organization: ITO) 1948. godine u Ženevi, dvadeset i tri države pristupile su Općem sporazumu o carinama i trgovini (General Agreement on Tariffs and Trade: GATT) kako bi pokrenule postupnu trgovinsku liberalizaciju i uklanjanje protekcionističkih mjera u trgovini robom koje su se primjenjivale još od 1930-ih godina. Tijekom četrdeset i sedam godina kroz četiri kruga pregovora– Dillonov krug pregovora (1960.-1961.), Kennedyjev krug pregovora (1964.-1967.), Tokijski krug pregovora (1973.-1979.) i Urugvajski krug pregovora (1986.-1994.), razvijao se multilateralni trgovinski sustav, koji je 1995. godine prerastao u WTO. Naime, Urugvajski krug pregovora završen je Ministarskom konferencijom u Marakešu, Maroko, na kojoj je 15. travnja 1994. donijeta deklaracija o utemeljenju WTO-a.[4] WTO je službeno otpočeo radom 1. siječnja 1995. godine kao međunarodna organizacija koja svoju djelatnost temelji na carinama i trgovini (GATT), trgovini uslugama (GATS) i intelektualnom vlasništvu (Trade related Aspects of Intellectual Property Rights: TRIPS).[5] Članice WTO-a, njih 146, države su ili carinski teritoriji (npr., Tajvan). Utemeljen na GATT-u, WTO slijedi i promiče njegova načela stvaranjem “otvorenog i ravnopravnog sustava trgovinskih pravila, progresivne liberalizacije i eliminacije carinskih i necarinskih prepreka trgovini robama i uslugama, uklanjanjem svih oblika protekcionističkih mjera i diskriminatornih tretmana u međunarodnim trgovinskim odnosima, integracijom nerazvijenih i zemalja u razvoju, te tranzicijskih zemalja u multilateralni sustav i postizanjem maksimalno mogućeg stupnja transparentnosti trgovinskog multilateralnog sustava.”[6] No, za razliku od GATT-a, koji se kao multilateralni sporazum sastojao od skupa pravila bez institucionalnog utemeljenja koja su se primjenjivala na privremenoj osnovi, WTO čvrsto obvezuje vlade zemalja članica na primjenu trgovinskog zakonodavstva. Republika Hrvatska postala je članicom WTO-a 30. studenoga 2000. godine.[7] U svezi s multilateralnim trgovinskim sustavom WTO-a, Hrvatska se zalaže za pokretanje novoga sveobuhvatnog kruga pregovora, sustavnu multilateralnu trgovinsku liberalizaciju i jačanje trgovinskog sustava, fleksibilnost u preuzimanju novih obveza do isteka ugovorenih prijelaznih razdoblja u područjima poljoprivrede i pristupa tržištu, podržava pregovore, odnosno uključivanje novih područja, odnosa trgovine i investicija, konkurencije i okoliša, trgovinsku liberalizaciju unutar regionalnih okvira, podržava netrgovinske aspekte poljoprivrede tj. načelo multifunkcionalnosti poljoprivrede te podržava poseban tretman zemalja urazvoju.[8]

3 Opći sporazum o trgovini uslugama

GATS je prvi multilateralni sporazum o trgovini uslugama.[9] Dogovoren je tijekom zadnjih multilateralnih trgovačkih pregovora, tzv. Urugvajskog kruga, a primjenjuje se od 1995. GATS predstavlja okvirna pravila kojima se regulira trgovina uslugama, uspostavljaju mehanizmi po kojima se pojedine zemlje obvezuju na liberalizaciju trgovine uslugama, a ima i učinkovit mehanizam za rješavanje sporova između različitih zemalja. Urugvajskim je krugom dogovoreno da će se postupna liberalizacija trgovine uslugama dogovarati u sljedećim krugovima pregovora. Tako su sadašnji pregovori započeli u siječnju 2000. Važnost usluga mjerena udjelom vrijednosti usluga u bruto domaćem proizvodu (više od 60 posto u razvijenim zemljama i oko 50 posto u zemljama u razvoju) i udjelom u svjetskoj trgovini (oko 9 milijardi USD samo za usluge koje stvarno prelaze granicu) u stalnom je porastu. Usluge su pojedinačno najdinamičnija gospodarska aktivnost i u Europskoj uniji, čineći najmanje dvije trećine brutto domaćeg proizvoda i zaposlenosti (67 milijuna Europljana). Na usluge također otpada više od polovice ulaznih i izlaznih izravnih stranih ulaganja Unije. Ona je istodobno najveći svjetski izvoznik i uvoznik usluga jer pokriva 24 posto svjetske razmjene usluga.[10] GATS pokriva sve međunarodne usluge koje se pružaju na komercijalnoj osnovi, i to njihovu proizvodnju, raspačavanje, marketing, prodaju i isporuku. One uključuju prekogranično pružanje usluga (npr., međunarodni telefonski pozivi ili novčani transferi), usluge u inozemstvu (npr., turizam), komercijalne usluge (npr., bankarske usluge) i usluge fizičkih osoba (npr., konzultantske usluge). GATS je sastavljen od dva dijela. U prvome su sadržana opća pravila i načela – nediskriminacija, nacionalni tretman i progresivna liberalizacija tržišta usluga, koja se primjenjuju fleksibilno slijedeći načelo “odozdo prema gore” (bottom up). Prema tom načelu, zemlje članice, putem nacionalnih planova sadržanih u drugom dijelu GATS-a, slobodno odlučuju koje će usluge otvoriti liberalizaciji i pregovorima. Na Ministarskoj konferenciji u Dohi koja je održana u studenom 2001., pokrenuta je faza pristupa tržištu u pregovorima o GATS-u, a članice su trebale do kraja svibnja 2005. iznijeti svoje zahtjeve i ponude za otvaranje tržišta usluga. Europska unija predstavila je 24. siječnja 2005. svoje zahtjeve, koji će biti od pomoći ostalim članicama u pripremi njihovih zahtjeva.[11] Pritom treba voditi računa o stupnju razvoja svake zemlje, a najmanje razvijenim zemljama omogućiti da izaberu dva od pet sektora u okviru kojih će napraviti svoje ponude. Tih pet sektora jesu: telekomunikacije, financijske usluge, transport, graditeljstvo i okoliš. S obzirom na to da su u Hrvatskoj u tijeku pregovori o pristupanju Europskoj uniji, za očekivati je da će u pripremi svojih zahtjeva koristiti upravo taj model. Kako se pregovori WTO-a o GATS-u nastavljaju, javnost je sve zainteresiranija za njihov ishod. Politički pak promatrači diljem svijeta razmatraju mogući učinak tih pregovora upravo na sektor javnih usluga budući da su one nejasno i dvosmisleno definirane u članku 1, stavak 3, pa stoga podložne različitim interpretacijama u čemu se i krije opasnost za narodne knjižnice. O tom članku, kao i drugim pitanjima, poput obuhvata usluga i njihove klasifikacije, bit će riječi u nastavku. Ukazat će se i na nedovoljnu transparentnost rada WTO-a, što utječe na uznemirenost, ne samo knjižničarske zajednice.

4 Moguće implikacije provedbe GATS-a na narodne knjižnice

4.1 Definicija usluga

U članku 1, stavak 3 GATS-a usluge su definirane na sljedeći način: (b) “usluga” jest svaka usluga u bilo kojem sektoru osim usluga u nadležnosti institucija vlasti;[12] (c) “usluga u nadležnosti institucija vlasti” jest svaka usluga koja se ne pruža na komercijalnoj osnovi, niti u konkurenciji s jednim ili više drugih pružatelja usluga. [13] Uzrok je zabrinutosti upravo klauzula (c) ovog članka. Ona, prema mišljenju mnogih, predstavlja moguću opasnost za javni sektor, pa posljedično i za knjižnice koje pripadaju tom sektoru. Naime, ona se može interpretirati i na ovaj način: “ako se usluga pruža na nekomercijalnoj osnovi, ali u konkurenciji s nekim drugim pružateljem usluge ili na komercijalnoj osnovi, ali bez konkurencije, tada ta usluga ne pripada uslugama u nadležnosti institucija vlasti”.[14] Narodne knjižnice diljem svijeta već su godinama suočene s progresivnim smanjenjem proračuna. Uslijed toga, velik se broj knjižnica odlučuje na uvođenje naplate korištenja, dosad besplatnih, usluga, npr., korištenje interneta, posuđivanje audio i video građe, CD-a i DVD-a. Komercijalizacijom tih usluga knjižnice su, prema propisima GATS-a, nesvjesno dovele u pitanje svoj položaj “vladine usluge”. No, kako stoji u gornjem navodu, sporne mogu biti i besplatne usluge koje seprovode u skladu s UNESCO-ovim manifestom za narodne knjižnice[15] svrstavajuć i knjižnice u “konkurenciju” tvrtkama koje se bave istom djelatnošću, ali na profitnoj osnovi. Steven Shrybman, kanadski odvjetnik koji se posebno bavi GATS-om i drugim sporazumima u okviru WTO-a,16 također ukazuje na mogućnost različitih interpretacija članka 1, stavka 3. On smatra da, ukoliko je javni sektor ugrožava, javna uloga knjižnice može biti presudan čimbenik koji će, bez obzira na komercijalnu ili konkurentsku osnovu nekih njezinih usluga, otkloniti opasnost. No moguća je i primjena propisa GATS-a ukoliko se zaključi da se neke usluge pružaju na komercijalnoj ili konkurentskoj osnovi. U slučaju da neki strani komercijalni pružatelj usluga zahtijeva isti tretman za svoje usluge i poslovanje kao što ga uživa knjižnica, za interpretaciju ovih klauzula nadležno je WTO-ovo Tijelo za rješavanje sporova (Dispute Settlement Body). Mnogi izražavaju bojazan da bi u tom slučaju WTO vrlo lako mogao presuditi da knjižnica ne spada u “usluge u nadležnosti institucija vlasti.”[17] O tome se raspravljalo i na sastanku Vijeća za trgovinu uslugama održanom 14. listopada 1998., kad je zaključeno da se “iznimke predviđene u članku 1, stavak 3 GATS-a trebaju interpretirati što je uže moguće.”[18] S obzirom na općenitost toga članka koji je stoga podložan raznim interpretacijama, jedino je rješenje zatražiti jamstvo, odnosno jasno definiranje načina izuzimanja javnog sektora od propisa GATS-a.

Sljedeći je problem vezan uz obuhvat usluga u GATS-u. Postoje prijedlozi da se načelo “odozdo prema gore” po kojem zemlje članice predlažu sektore koji će se uključiti u sporazum, zamijeni načelom “odozgo prema dolje”, prema kojem bi se sporazumom obuhvatili svi sektori, a pojedinim se zemljama ostavlja mogućnost da za neke od njih zatraže izuzetak. Ako se to načelo prihvati, knjižničari će morati tražiti od svojih vlada da izričito zahtijevaju izuzimanje knjižnične djelatnosti od propisa GATS-a. U protivnom, one će automatski biti podložne, kao i druge uslužne djelatnosti, izazovima konkurencije privatnog sektora i njihovim mogućim traženjima istog tretmana i povlastica koje uživaju knjižnice, a na osnovi načela nacionalnog tretmana.[19] Taj se slučaj može ilustrirati sljedećim scenarijem: “Tvrtka koja se bavi informacijskim uslugama može ući u određenu zemlju te pružati slične usluge kao i narodne knjižnice te zemlje. Budući da se bave istom djelatnošću, po načelu nacionalnog tretmana ta tvrtka može tražiti iste vladine subvencije kao i knjižnice, a vlada bi bila prisiljena to učiniti. U tom slučaju, vlada bi vjerojatno smanjila subvencije kako bi izbjegla slične zahtjeve u budućnosti. Smanjivanjem potpore knjižnicama vlada bi se zaštitila, a knjižnice bi bile prisiljene stvarati dobit ili bi se zatvorile. Ako narodne knjižnice budu prisiljene na zatvaranje ili poslovanje na rubu održivosti, javnost će biti prisiljena kupovati informacije od “informacijskih tvrtki” ili knjižnica koje naplaćuju svoje usluge. Ako je slobodan protok informacija osnova demokratskog društva, onda je sama osnova demokratskog sustava ugrožena ovakvim mogućim slijedom događaja.”[20]

4.3 Klasifikacija usluga

Među primarnim, a neriješenim, interesima u pregovorima o GATS-u jest i problem klasifikacije usluga. O njemu postoje različita gledišta s obzirom na nesuglasice koje se javljaju kao posljedica preklapanja usluga na koje se pojedine zemlje obvezuju. Pri predlaganju usluga za GATS većina zemalja koristi klasifikaciju usluga UN-a. U tome leži i moguća prijetnja za knjižnice budući da one, po toj klasifikaciji, pripadaju širokom području 96 – Rekreacijske, kulturne, sportske usluge. [21] Međutim, tim područjem nisu obuhvaćene sve usluge koje pružaju knjižnice, a neke od njih svrstane su u nekoliko kategorija. To se posebno odnosi na baze podataka i online informacijske usluge koje se mogu svrstati u usluge računalstva, komunikacija, mogu biti samostalne ili, pak, svrstane u sve tri kategorije. Problem je tim veći budući da se područja telekomunikacija, računalne tehnologije i softvera sve više isprepliću s uslugama emitiranja, izdavanja i knjižničnim uslugama koje su više orijentirane na sadržaj. Na primjer, u odnosu na online elektroničke ili digitalne informacijske usluge, sve je teže razgraničiti računalne, telekomunikacijske usluge s dodanom vrijednošću i knjižnične usluge.

5 Transparentnost rada WTO-a

Česti su prigovori da je rad WTO-a nedovoljno transparentan za javnost. Osim ministarskih konferencija koje predstavljaju javnosti najvidljiviju manifestaciju rada WTO-a, mnogi se pregovori odvijaju, odluke donose i sporazumi potpisuju iza zatvorenih vrata. Na primjer, nakon prvotnih 109 zahtjeva za otvaranje ostalih tržišta uslugama članica WTO-a, unutar pregovora o GATS-u u srpnju 2002. godine, Europska je unija pod stalnim pritiskom nevladinih organizacija i članova Europskog parlamenta da objavi detaljne prijedloge. Kako je objavljen tek sažetak, antiglobalizacijski pokreti optužili su Europsku uniju za nedostatak transparentnosti i demokratske odgovornosti.[22] Članica Stranke zelenih Caroline Lucas, koja je uspjela vidjeti zahtjeve, dobila je izričite upute da dokumente čuva u sefu, da ih ne umnožava i ne šalje elektroničkim putom te da ih nakon čitanja uništi.[23] Prateći objavljivanje dokumenata Europske unije, Peter Hardstaff iz Svjetskog poretka za razvitak rekao je da ti dokumenti potvrđuju njihove najgore strahove o GATS-u i pokazuju do koje mjere europski pregovarački prioriteti odražavaju interese samoga europskoga poslovnog svijeta.[24] Antiglobalizacijske skupine zabrinute su kako će pregovori o GATS-u otvoriti vrata velikim multinacionalnim tvrtkama koje se bave uslužnim djelatnostima za preuzimanje brojnih funkcija koje sada obavljaju državne i lokalne vlasti. Većina nevladinih udruga boji se socijalne neravnoteže u uslugama kada bi se privatni sektor bavio kupovinom osnovnih usluga kao što je opskrba vodom, prijevoz, energija i telekomunikacije u zemljama u razvoju. Upravo je zbog nedostatka informacija EBLIDA osnovala radnu grupu za suradnju s WTO-om (EBLIDA WTO Working Group). Koordinator te grupe Frode Bakken prisustvovao je na sastanku u Ženevi u prosincu 2002. s predstavnicima WTO-a.[25] Na tom se sastanku predstavnici knjižničara nisu uvjerili u bezrazložnost svojih strahova. Naime, Bakken smatra da opasnost za knjižnice postoji, mada ne u skoroj budućnosti jer su trenutno zanimljivije usluge u nekim drugim sektorima, primjerice u turizmu i zdravstvu. No, dobio je potvrdu da se zemlje članice WTO-a ne mogu dogovoriti o jasnoj definiciji usluga u nadležnosti institucija vlasti i stoga su, u čemu on vidi i najveću opasnost, podložne interpretacijama pojedinih vlada. Nesigurnost je tim veća što se sa svakom promjenom vlade otvara nova mogućnost interpretacije. Njegovo je mišljenje da je teško predvidjeti kako će se pregovori odvijati, no da je svakako potrebna odlučna akcija međunarodnih knjižničarskih udruga (IFLA-e, EBLIDA-e) kako bi se izradila stručna studija o globalnom knjižničarskom tržištu kao polazište za novu politiku i smjernice djelovanja u dokumentu IFLA-in stav o Svjetskoj trgovinskoj organizaciji (IFLA Position on The World Trade Organization) (2001.)[26] izražava se zabrinutost što WTO često donosi odluke bez kontrole javnosti. IFLA poziva svoje članove da promiču svijest o knjižničnim vrijednostima i zabrinutost zbog dolaska pregovarača GATS-a u njihove zemlje, te poziva na otvorenu raspravu o potencijalnim dalekosežnim posljedicama liberalizacije trgovine u uslužnim djelatnostima za neprofitne knjižnice. IFLA upozorava i na ulogu WTO-a u reguliranju prava intelektualnog vlasništva. Do osnivanja Vijeća za trgovinska pitanja vezana uz intelektualno vlasništvo (TRIPS Council) u okviru WTO-a, vodeću riječ u tom području imala je Svjetska organizacija za intelektualno vlasništvo (World Intellectual Property Organization: WIPO). Kao i većina međunarodnih konvencija i sporazuma, sporazumi WIPO-a nisu osiguravali njihovu primjenu. Prazninu u nekoliko važnih konvencija WIPO-a ispunio je upravo WTO sa svojim učinkovitim globalnim mehanizmom za primjenu i poštivanje sporazuma (uključujući sankcije za nepridržavanje). IFLA nadalje apelira na svoje članove da spriječe marginalizaciju interesa knjižnica i knjižničnih korisnika uvođenjem propisa WTO-a u domaće zakonodavstvo o autorskom pravu. Ona se, isto tako, protivi bilo kakvim zaprekama slobodnom protoku legalno proizvedenih informacijskih i kulturnih sadržaja koju uobičajeno raspačavaju knjižnice, kao i pristojbama na uvoz tiskanih ili digitalnih sadržaja smatrajući da te mjere mogu ugušiti intelektualnu slobodu.

6 Zaključak

Kada govorimo o prijetnjama koje primjena GATS-a predstavlja za knjižnice, treba znati da su one zasad samo mogućnost, jer su trenutno u žarištu interesa WTO-a drugi sektori. Ipak, moramo ih ozbiljno shvatiti kako bismo bili pripravni reagirati kada se na dnevnom redu jedne od budućih konferencija ili, što bi bilo nepovoljnije, nekog od brojnih sastanaka koji se odvijaju daleko od očiju javnosti, nađu i propisi koji će izravno i/ili neizravno utjecati na rad knjižnica. Pritom moramo imati na umu činjenicu da je GATS usmjeren ograničavanju vladine politike i regulacijskih mjera u korist slobodnog tržišta, dok narodne knjižnice i ostale knjižnice u javnom sektoru imaju ulogu korigiranja nedostataka slobodnog tržišta u korist širih interesa zajednice kao što su opismenjivanje i slobodan pristup informacijama. Čak ako se jasno i nedvosmisleno definira da knjižnične usluge ne potpadaju pod odredbe GATS-a, ne smijemo zaboraviti na neizravan učinak koji na njih može imati primjena toga sporazuma na trgovinu knjigom, intelektualno vlasništvo, odnosno autorsko pravo i sl. Stoga se, uz pažljivo praćenje budućih pregovora, moramo informirati o mogućim utjecajima tih odluka na nacionalno zakonodavstvo, iskoristiti svaku prigodu za promicanje uloge knjižnica u društvu te senzibilizirati javnost i odgovarajuća vladina tijela o tim pitanjima. U suprotnom, koliko god to sada dramatično zvučalo, možda nas čeka svijet bez knjižnica.