Analiza dokumenata – Zakon o sveučilištu, Zakon o visokom obrazovanju, Zakon o znanosti

Nacrt prijedloga Zakona o sveučilištu na nekoliko razina dokida autonomiju sveučilišta zajamčenu Ustavom Republike Hrvatske. U tom smislu, opet je gotovo cinično pozivanje predlagatelja (čl. 1, st. 2 Zakona) na stavak 2, članka 68 Ustava koji propisuje kako sveučilište samostalno odlučuje o svom ustroju i djelovanju u skladu s odredbama zakona te istovremeno zanemarivanje 1. stavka istog članka Ustava koji kaže kako se jamči autonomija sveučilišta. Ona se naime, ovlastima, imenovanjem i sastavom sveučilišnih tijela u potpunosti dokida. Prvo, dokida se sastavom sveučilišnog vijeća. Sveučilišno vijeće odlučuje o nizu pitanja od ključne važnosti za sveučilište, a svojim sastavom omogućuje direktnu političku instrumentalizaciju sveučilišta. Prema ovom nacrtu, sastavljeno je od devet članova, od kojih pet imenuje senat sveučilišta iz redova zaposlenika, a četiri Vlada RH prema neutvrđenim kriterijima. Mandat članova traje dvije godine i može se ponavljati, pri čemu nije definirano koliko puta, što u konačnici znači da isti članovi mogu neograničeni broj puta biti birani za članove tog vijeća. Članovi iz redova zaposlenika sveučilišta ne mogu biti rektori, prorektori, čelnici sastavnica te članovi senata, a predsjednik ne može biti zaposlenik sveučilišta.
Autonomija sveučilišta krši se i postupkom izbora rektora, kojeg bira sveučilišno vijeće (dakle, tijelo pod izravnim utjecajem Vlade RH) dvotrećinskom većinom. Broj članova senata sveučilišta, koji je u slučaju Sveučilišta u Zagrebu propisan Statutom i trenutno iznosi 69, ograničen je ovim zakonom na 15-30 članova, što je još jedan primjer zadiranja u autonomiju. Također, u slučaju podijeljenog broja glasova pri glasovanju na sjednicama senata, rektor sudjeluje u odlučivanju.
Posebno želimo istaknuti da se u ovom nacrtu smanjuje udio članova senata iz redova studenata, koji se sa sadašnjih 15% smanjuje na 10%.

Podvrgavanje zakonima tržišta i profitabilnosti očituje se u upotrebi termina kao što su racionalizacija i efikasnost, koji svoje posebno uznemirujuće utjelovljenje doživljavaju u članku 17 ovog nacrta, naslova Preoblikovanje sveučilišta. Cijeli članak omogućuje fragmentaciju postojećih sveučilišta na više manjih organizacijskih jedinica, a buduća organizacija sveučilišta ovisi o kriterijima koje utvrđuje Nacionalno vijeće za visoko obrazovanje i znanost, tijelo pod izravnim utjecajem politike. Njime predsjedava premijer/ka, sastoji se od 19 članova, od kojih su četvero državni dužnosnici (ministar financija, predsjednik i potpredsjednik Odbora za obrazovanje, znanost i kulturu Sabora RH), a ostale imenuje Vlada RH. Kriteriji Nacionalnog vijeća za izradu organizacijskih elaborata kojima se predviđa buduća organizacija sveučilišta trebali bi pridonijeti efikasnosti i racionalizaciji, što u konačnici može značiti smanjenje udjela javnih financija i omogućiti ukidanje „nerentabilnih“ fakulteta ili njihovo pripajanje većima (rentabilnijima).
Najviše normiran dio zakona odnosi se na financiranje sveučilišta, a velika novina je tzv. razvojni proračun (postoje u nacrtu još i osnovni proračun i proračun vlastitih sredstava) koji iznosi čak 20% ukupnog proračuna i dodjeljuje se na temelju proračunske formule „kojom se u obzir uzimaju kvalitativni i kvantitativni indikatori rada“ sveučilišta, a indikatore propisuje Vlada RH uredbom. Osnovni i razvojni proračun utvrđuju se pregovaračkim postupkom koji je problematičan jer se Vlada može voditi različitim parametrima (među kojima nužno ne moraju biti oni dugoročni, kao što su obrazovanje, javno dobro i dr.), što može biti pogubno za pojedina područja. U slučaju ostvarenja scenarija o cijepanju sveučilišta izrijekom se predviđa ukidanje nekih sastavnica. Predviđa se, zatim, i mogućnost da se sastavnice javnih sveučilišta koje nisu obuhvaćene preoblikovanjem pripoje drugim, ne nužno javnim ustanovama, čime se izravno omogućuje privatizacija sveučilišta. Zakon također predviđa niz scenarijâ kojim bi se provelo preoblikovanje i to prema načelu „što ako“. U slučaju da sveučilišta sama ne pokrenu preoblikovanje, ono se planira provesti pod vodstvom tzv. konstituirajućeg senata prema razrađenoj proceduri. Ukoliko pak senat formiran u toj proceduri ne pokrene preoblikovanje, Vlada RH donosi uredbu o preoblikovanju sveučilišta na temelju elaborata Nacionalnog vijeća za visoko obrazovanje i znanost (kojim, podsjećamo, predsjedava predsjednik/ca vlade, a članovi su barem dva ministra). Iz ovoga proizlazi da se Vlada dogovara sama sa sobom kako će preoblikovati sveučilište. Pitamo se nije li ovo sporno ne samo iz perspektive Ustavom zajamčene autonomije, nego i zdravog razuma.

Nacrt prijedloga Zakona o znanosti potiče snažnu komercijalizaciju znanosti, te posredno i visokog školstva. Istodobno, prijedlog Zakona predviđa znatnu političku regulaciju znanosti. Napominjemo da tržišna i politička regulacija znanosti dokida Ustavom zajamčeno pravo slobode znanstvenog rada te dovodi u pitanje i u ovom prijedlogu proklamiranu definiciju znanosti kao područja od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku, odnosno, znanosti kao ključnog dijela javnog interesa našeg društva.
Razdvajajući dvojnost znanstvenih (dakle, na razini unificiranog znanstvenog tijela potvrđenih) i radnih (odnosno, uz pojedinu instituciju vezanih) mjesta, ali i nalažući „piramidalni“ ustroj posljednjih te ukidajući jedinstvenu etičku regulaciju znanstvenog rada, prijedlog Zakona stremi prema partikularizaciji, a u konačnici i privatizaciji znanstvenog rada, istraživanja i ustanova u kojima se ono sustavno provodi. Osobito je sporno što je za razliku od aktualnog Zakona o visokom obrazovanju i znanosti, koji je bio usmjeren na povezivanje znanosti i obrazovanja, prijedlog Zakona o znanosti usmjeren ponajprije na povezivanje znanosti i gospodarstva. Time što se znanost usmjerava, a s obzirom na odredbe o financiranju, i doslovce prisiljava primarno na suradnju s gospodarstvom (terminologijom prijedloga – tržište), značajno se reducira društvena zbilja te posljedično višestruko zanemaruje javni interes. Ustrajući, naime, na isključivo monetarnom vrednovanju, prijedlog Zakona minorizira djelovanje i postignuća humanističkih i društvenih znanosti u području obrazovanja, kulture, društvene kritike, aktivizma i sl. Istodobno, prijedlog Zakona u potpunosti zanemaruje potrebu preusmjeravanja ostalih znanstvenih područja prema javnom interesu (razvoju alternativnih izvora energije, softvera i dr.), kao i mogućnost potraživanja dobiti ostvarene uz pomoć javnih financija, odnosno, dobiti ostvarene suradnjom javnih znanstvenih ustanova i gospodarstva. Štoviše, predviđenom razlikom između državnih i nacionalnih znanstvenih instituta, kao i predviđenim parcijalnim oblikom financiranja koji je k tomu definiran kao proporcionalan s obzirom na vlastite prihode instituta (ostvarene primarno kroz suradnju s tržištem) i koji se, dakle, doslovce vodi načelom „tko zaradi više, dobit će više“, prijedlog Zakona podređuje javni interes tržišnom te omogućuje privatizaciju i komercijalizaciju javnih znanstvenih instituta. Može se, naime, predvidjeti da će u slučaju prihvaćanja ovog prijedloga Zakona nekolicina javnih znanstvenih instituta biti vrlo brzo ukinuta, dok će se većina preorijentirati primarno na stručni rad i time zanemariti ili potpuno marginalizirati znanstveni rad zbog kojeg su javni instituti osnovani i u kojem posjeduju jedinstvene te stoga za dugoročni javni interes ključne kompetencije.
S druge strane, prijedlog Zakona u brojnim člancima i na brojnim razinama uvodi snažnu političku centralizaciju znanosti, posebice u okvirima djelovanja javnih instituta. Podjela na državne i nacionalne institute temelji se, recimo, na nacionalnoj Strategiji znanosti i tehnologije koju potvrđuje Hrvatski sabor, a donosi Nacionalno vijeće za visoko obrazovanje i znanost kojem pak predsjedava predsjednik Vlade, zamjenik je ministar nadležan za znanost, a član vijeća je i ministar za financije, kao i predsjednik te potpredsjednik Odbora za obrazovanje, znanosti i kulturu Hrvatskog sabora, dok ostale članove imenuje Vlada na prijedlog ministarstva nadležnog za znanost, a temeljem prijedloga znanstvenih institucija. Osim toga, u tzv. nacionalnim institutima na svim je razinama (od imenovanja ravnatelja, preko sastava upravnog vijeća i njegovih znatnih ovlasti pa sve do mogućnosti da ravnatelj bude ujedno i predsjednik znanstvenog vijeća) predviđena izravna kontrola ministarstva nadležnog za znanost – odnosno, s obzirom na prilike u Hrvatskoj – politike.
Nadalje, osobito spornim smatramo što prijedlog Zakona predviđa mogućnost da tzv. nacionalni znanstveni instituti mogu organizirati i izvoditi poslijediplomske doktorske studije prema odredbama iznesenim u prijedlogu Zakona o visokom obrazovanju, a sukladno kojima „upisnina“ (ustvari, upisnine) ne može biti veća od prosječne neto plaće utvrđene u Republici Hrvatskoj u prethodnoj kalendarskoj godini za upisano puno nastavno opterećenje od 60 ECTS bodova. S obzirom da prijedlog Zakona o visokom obrazovanju studentima također „jamči pravo“ na otkup troškova studija, nameće se zaključak da cinično nazvane upisnine nisu ni jednokratne, niti jedini predviđeni izdatak koji se će se zahtijevati od studenata. Time se i u ovom prijedlogu Zakona, kao i u ostala dva prijedloga provodi, štoviše širi, a zahtjevom za vlastitim prihodima instituta potiče i nameće, komercijalizacija znanosti, narušava javni interes i dokida pravo na besplatno obrazovanje.

Nacionalno vijeće za visoko obrazovanje i znanost

Najveći od triju predloženih zakona također sadrži elemente kojima se zadire u autonomiju visokog obrazovanja i dokida autonomija sveučilišta. Ona se, prije svega, očituje u zadaćama i sastavu Nacionalnog vijeća za visoko obrazovanje i znanost, u kojem se ujedinjuju dva trenutno postojeća tijela, Nacionalno vijeće za znanost i Nacionalno vijeće za visoko obrazovanje. Radi se o tijelu koje je relevantno za brojne stavke Zakona o znanosti i Zakona o sveučilištu, a koje je definirano upravo u ovom prijedlogu Zakona. Kao što je spomenuto, Nacionalnim vijećem predsjeda premijer/ka, članovi su mu ministar financija, predsjednik i potpredsjednik saborskog Odbora za obrazovanje, znanost i kulturu, a ostale članove imenuje Vlada na prijedlog Ministarstva znanosti, obrazovanja i športa. Nacionalno vijeće time postaje tijelo definirano političkim interesom i pod izravnim utjecajem politike. Ono, između ostalih zadaća ključnih za znanost i visoko obrazovanje, Saboru predlaže Strategiju razvoja znanosti i tehnologije, kojom se pak utvrđuju prioritetna područja znanstvenih istraživanja. U skladu s globalnim (a i lokalnim) trendovima sustavnog zanemarivanja pa i gašenja humanističkih odsjeka i znanstvenih polja, sasvim je opravdan strah kako će se taj trend nastaviti i usvajanjem ovakve strategije, koja već u svom nazivu privilegira tehnologiju, a izostavlja, primjerice, obrazovanje ili kulturu, koji su tijekom povijesti bili neizostavni partneri znanosti, a čak i isključuje visoko obrazovanje. Strategiju, dakle, predlaže tijelo koje nije određeno svojim kompetencijama, već političkim opredjeljenjem, a potvrđuje je vrlo slično tijelo.

Piramidalni ustroj radnih mjesta

Prijedlog Zakona predviđa i piramidalni ustroj znanstveno-nastavnih i umjetničko-nastavnih radnih mjesta na javnim sveučilištima koja se financiraju iz Državnog proračuna Republike Hrvatske, što može dovesti do cijelog niza problema. Nejasno je hoće li se takva piramida formirati pojačanim zapošljavanjem ili, što je vjerojatnije, „odumiranjem“ znanstveno-nastavnog osoblja. Smatramo i da se dinamičan sustav (koji ovisi o potrebama studija, individualnim postignućima, društvenim i individualnim okolnostima) kao što je znanstveno-nastavno i umjetničko-nastavno napredovanje ne može regulirati ovako rigidno postavljenim ustrojem. Smatramo da se ovakav način ustroja radnih mjesta na visokim učilištima puno više odražava na kvalitetu studiranja od proklamiranih floskula o nedovoljnoj efikasnosti i upravljivosti visokih učilišta.

Izvanredni studenti

U Zakonu o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju izvanredni studenti su definirani kao oni koji obrazovni program pohađaju uz rad ili drugu aktivnost koja traži specifičan program. Troškove takvog studija u cijelosti ili dijelom snosi sam student, sukladno općem aktu sveučilišta, veleučilišta ili visoke škole.

U ovom nacrtu prijedloga zakona ne spominju se izvanredni studenti, već mogućnost studija u produljenom obliku sukladno potrebama studenata koji studiraju uz rad ili neku drugu aktivnost. (čl.47.)
U zakonu nije pojašnjeno kako bi studij u produljenom obliku trebao izgledati niti tko će ga financirati.

Upisnine kao nove školarine

Definicija studentskih participacijâ u druga dva prijedloga Zakonâ poziva se na rješenja upravo ovog prijedloga Zakona.
Prema Zakonu o visokom obrazovanju visoka učilišta mogu izvršiti naplatu upisnine svim studentima. Upisnina je pristojba za administrativne troškove upisa godine i dosada je, ovisno o fakultetu, koštala nekoliko stotina kuna.
Po prijedlogu ovog zakona, iznos upisnine na javnim visokih učilištima za studente prijediplomskog i diplomskog studija ne može biti veći od 60% iznosa prosječne mjesečne neto plaće utvrđene u Republici Hrvatskoj u prethodnoj kalendarskoj godini sukladno podacima Državnog zavoda za statistiku za upisano puno nastavno opterećenje u iznosu od 60 ECTS bodova. U kolovozu 2010. godine 60% prosječne plaće iznosilo je 3234.60 kn.
U trenutku u kojem je u zemlji evidentirano približno 290 000 nezaposlenih, a oko 70 000 radnika ne prima plaću, stav vladajućih i dijela akademske zajednice da ovaj iznos nije visok je za svaku osudu.

Uočavamo da upisnina nije jednokratna. Radi se o upisninama, budući da je maksimalni broj ECTS bodova na prijediplomskom studiju 180 ili 240, a na diplomskom studiju 60 ili 120. Nužno je, dakle, plaćanje najmanje 3, a najviše 6 upisnina za završetak prijediplomske i diplomske razine studija. Upisnina za poslijediplomske studije iznosi pak cijelu prosječnu plaću za isti broj ECTS bodova, odnosno uplatu 1 do najviše 2 upisnine.

Spornim smatramo što se predviđaju i drugi oblici studentske participacije. Prema ovom prijedlogu, ukoliko student upisuje veće ili manje nastavno opterećenje, iznos upisnine mijenja se razmjerno broju upisanih ECTS bodova. Dakle, troškovi participacije u konačnici mogu iznositi i više i manje od 60 % prosječne plaće.

Prijedlog Zakona, osim toga, spominje i školarine u članku 87 koji definira izvore financiranja visokih učilišta. Unatoč “pojašnjenjima” iz MZOŠ-a koja govore da se školarine odnose samo na privatna visoka učilišta koja će se i dalje moći financirati od školarina, nerazdvajanjem izvora financiranja javnih i privatnih visokih učilišta ovaj članak ostavlja prostora manipulacijama.

Nacrt prijedloga Zakona o visokom obrazovanju naizgled sprječava divljanje školarina.
Ipak, zbog mnogih namjernih nejasnoća u člancima vezanim uz participacije studenata u troškovima studija, unatoč tome što se (donekle) ukida riječ školarine, studenti ne samo što i dalje participiraju u troškovima studija, nego i dalje ne mogu sa sigurnošću reći koliko bi ti troškovi mogli iznositi.

Studenti će, sukladno Pravilniku o studentskom standardu, imati pravo na otkup troškova studija temeljem uspjeha na studiju (čl. 61).
I u ovom se zakonu spominju nedefinirani kriteriji izvrsnosti i uspješnosti te se potpuno ignorira socio-ekonomski status studenata. Neizvrsnost će si i dalje moći priuštiti samo studenti koji je mogu i platiti.

Dodali bismo još da se slažemo s Hrvatskim knjižničarskim društvom i knjižničarskom zajednicom koji napominju kako je nedopustivo potpuno ignoriranje knjižnica kao osnove strategije razvoja znanosti i obrazovanja u nacrtima prijedloga zakonâ. Knjižnice moraju naći svoje mjesto ne samo u Zakonu o knjižnicama, koji regulira knjižničnu djelatnost kao javnu službu, nego i u zakonima koji reguliraju rad institucija visokog obrazovanja, sveučilišta i znanosti gdje se knjižnična djelatnost obavlja.

Plenum FIlozofskog fakulteta zaključuje da se nacrti prijedlogâ Zakona o znanosti, Zakona o sveučilištu i Zakona o visokom obrazovanju moraju odlučno i u potpunosti odbaciti. Zakoni su iznimno štetni za cijelu akademsku zajednicu.
Zakoni nedvosmisleno potiču snažnu komercijalizaciju znanosti, njezinu političku i tržišnu regulaciju, ukidaju autonomiju sveučilištâ, potiču njihovo cijepanje i privatizaciju te uvode potpuno neprihvatljiv sustav financiranja sveučilišta.
Također, zakonima se ne ukidaju školarine nego se one nazivaju drugim imenom, ne uzima se u obzir socio-ekonomski status studenta, a visoko obrazovanje i dalje ostaje zatvoreno sve brojnijem sloju društva koje ga ne može financirati.